Bárður Larsen, løgfrøðingur
-----
Í Degi og Viku týskvøldið 20. februar sóust tingmenn og løgtingsskrivstova á gosi um spurningin, hvørt stjórnarskipanaruppskotið hjá Framsókn og Tjóðveldi skuldi vísast burtur fyri at vera í stríð við stýrisskipanarlógina. Løgtingsskrivstovan hevði í uppriti, dagfest 16. oktober 2012 (sum skjal í løgtingsmáli nr. 9/2012 viðv. stjórnarskipanaruppskotinum), mælt til burturvísing. Grundgevingarnar vóru serliga, at ásetingarnar í uppskotinum í § 56 um samtykt og gildi og í § 57 um broytingar skuldu vera í stríði við § 57 í stýrisskipanarlógini, sum krevur, at tvey løgting samtykkja broyting av stýrisskipanarlógini. Greinar 56 og 57 í uppskotinum krevja hinvegin ikki, at eitt løgting staðfestir broyting aftaná val, men at fólkið staðfestir á fólkaatkvøðu millum 6 og 12 mánaðir aftaná løgtingssamtykt.
Hetta er ikki fyrstu ferð, at Løgtingsskrivstovan hevur mælt til avvísing av eldri uppskotum til somu stjórnarskipan. Notat til formansskapin liggur sum skjal 1 frá 23. mars 2010 í løgtingsmáli nr. 11/2010. Millum eina røð av atfinningum um ósamsvar við grundlóg og heimastýrislóg v.m. verður sum mest týðandi sjónarmið ført fram: “Uppskotið fer tó so vítt, at § 58 í uppskotinum um gildiskomu ikki er í samsvari við § 57 í stýrisskipanarlógini, sum ásetir, at broytingar í stýrisskipanini skulu samtykkjast av tveimum løgtingum.”
Sum kunnugt eydnaðist kortini ikki Løgtingsskrivstovuni í 2010 at halda tingmonnum frá at viðgera uppskotið. Men í 2013 riggaði betur. Nú týsdagin 20.02.13 sá út til, at tingmenn fóru at fylgja síni skrivstovu.
Spurningurin um at viðtaka (grunda) og broyta grundlógir ella stjórnarskipanir er fakliga torførur og hartil lítið fakliga greinaður. Ikki teimum føroyingum at siga, sum hava lisið løgfrøði, vanliga í Keypmannahavn ella Aarhus, so var onki pensum í fakinum ”forfatningsret” um hetta evnið. Einaferð varð eitt fak kallað forfatningsfilosofi bjóðað út í Keypmannahavn, men tað varð, minnist meg rætt, tikið av skránni aftur vegna vantandi undirtøku. Kanska ikki so løgið, tí hetta at viðtaka og broyta grundlógir er ikki eitt evni, sum praktiskur tørvur er á í landi sum Danmark, har 163 ár eru síðan, at grundlógin fekk gildi, og knøpp 60 ár síðan seinastu broyting. Og Danmark er ikki eindømi, tí neyvan heldur í londum við fleiri royndum á økinum hevur evnið stóran fakligan áhuga.
Móti hesi bakgrund kundi ein væntað sær, at Løgtingsskrivstovan var minni avgjørd í hesum torføra spurningi. Men skrivstovan letur ongan iva vera um, at stjórnarskipanaruppskotið er ólógligt og í stríð við § 57 í stýrisskipanarlógini.
Stjórnarskipanararbeiðið hevur helst mist moment í ein slíkan mun, at rímiligt er at halda, at tað eigur at bíða eftir, at gróðrarbotnur aftur verður fyri viðgerð av grundleggjandi politiskum og løgfrøðiligum spurningum. Men hetta stjórnarskipanararbeiðið hevði sum ætlan – í hvussu er í seinnu fasuni, tá tað var rivið leyst frá fullveldisprosjektinum – fyri fyrstu ferð at geva føroyingum eina fólkaræðisligt grundaða grundlóg (ella stjórnarskipan) og tað uttan mun til, um landið fór at halda fram í danska ríkinum ella skipa seg sum sjálvstøðugan stat.
Hvat eyðkennir so eina grundlóg, og hava vit ikki longu eina slíka? Stór undirtøka er fyri, at í minsta lagi trý element mugu vera í einum grundleggjandi skjali, skal hetta kunna metast sum grundlóg ella stjórnarskipan (sí Ruth Gavison, “What Belongs in a Constitution”, Constitutional Political Economy, s. 89-105, 2002). Reglur mugu nevniliga sum tað minsta vera um: 1) stýrisskipan, 2) borgarans rættindi og 3) ein lýsing av grundleggjandi virðum, ið fólkið tekur undir við.
Í mun til stýrisskipanina sjálva við serliga spælireglum um sambandið millum landsins fremstu stovnar (1. elementið hjá Gavison) hava vit sjálva stýrisskipanarlógina. Er so stýrisskipanarlógin – okkara 1. element grundlóg – dygt fólkaræðisliga grundað? Tað er synd at siga! Stýrisskipanarlógin varð samtykt við fráviki frá tíðarfreistini í tingskipanini fyri at fáa hana í gildi í skundi eftir valið á sumri 1994. Ongin fólkaatkvøða var og lítil og ongin fólkslig viðgerð. Mest fólkaræðisligu fingramerkini, ið politikaranir settu á uppskotið, vóru at taka fólkaatkvøðuamboðið úr uppskotinum.
Henda smala løgtingslógin um stýrisskipan var, við nýuppdagaðum hugtøkum um valdsbýti og ráðharraskipan, mestsum bara borin fram av eini trongd til at leggja ábyrgdina av politiskari vanstýring árini frammanundan á skipanina heldur enn á politisku aktørarnar.
Í mun til okkara rættindi so eru ongi at finna í stýrisskipanarlógini. Danska grundlógin (Danmarks Riges Grundlov) hevur hinvegin ein rættindakapittul og er tískil okkara grundlóg í mun til element 2 omanfyri. Men mannarættindini í ríkisgrundlógini eru fátøk og ófullfuggjað í mun til ta verju, sum einstaklingurin fær í mongum modernaðum grundlógum og mannarættindaskjølum. Tey taka hartil ikki atlit til serføroysk viðurskifti.
Hartil hevur danska grundlógin sera lítlan fólkaræðisligan legitimitet í Føroyum. Tá grundlógin seinast varð broytt í 1953, møttu bara 7.6 % av føroysku veljarunum upp á fólkaatkvøðuni. Neyvan er orsøk til at grundgeva nærri fyri, at ein slík uppmøting als ikki telur við sum ein fólkaræðislig samtykt. Fráveran má tulkast sum signal um, at fólkaatkvøðan um grundlógina í 1953 var óviðkomandi fyri føroyska veljaran. Meira enn ein grundlóg fyri føroyingar er ríkisgrundlógin eitt symbol uppá ríkisfelagsskapin. Tískil stendur ikki væl til hjá føroyingum – fólkaræðisliga ella innihaldsliga – í mun til at hava eina grundlóg eftir hesum 2. elementi um rættindi.
Í mun til 3. elementið hevur stýrisskipanarlógin als onki. Ríkisgrundlógin er eisini frá eini tíð, tá fólksins sjálvsfatan og grundleggjandi virði vanliga ikki endurpeglaðust í grundlógum. Øðrvísi var bæði áðrenn donsku grundlógina og nú seinni aftur, har formæli og innleiðandi ásetingar hava ein politiskan boðskap og siga nakað um, hvønn identitet og grundleggjandi virði eitt samfelag hevur. Tískil hevur ríkisgrundlógin heldur onki um 3. elementið, sum Gavison nevnir sum grundleggjandi fyri modernaðar grundlógir.
Samanumtikið hava føroyingar tí í mun til element 1) um stýrisskipan eina fólkaræðisliga ivasama grundlóg, í mun til element 2) um borgarans rættindi eina ófullfíggjaða og fólkaræðisliga ivasama og als onga grundlóg um element 3) at lýsa fólksins grundleggjandi virði og sjálvsfatan.
Stjórnarskipanaruppskotið hevur hinvegin øll elementini 1) – 3), og ætlanin var, at hon skuldi vera væl fólkaræðisliga kjølfest við endaligari samtykt á fólkaatkvøðu. Ivi kann tí ikki vera um, at hetta er ein nýggj skipan í mun til stýrisskipanarlógina.
Løgtingsskrivstovan heldur, at kemur onnur skipan í staðin fyri stýrisskipanarlógina uttan at fylga somu mannagongd fyri broyting sum stýrisskipanarlógin sjálv, so er hetta í stríð við § 57 í stýrisskipanarlógini. Men er hetta tað, sum greinin sjálv sigur? Grein 57, stk. 1, sigur (mín framhevjing):
”Um so er, at løgtingið samtykkir uppskot til broytingar av HESI LØGTINGSLÓG, kann samtykta løgtingslógaruppskotið ikki beinanvegin verða staðfest av løgmanni. Hitt soleiðis samtykta løgtingslógaruppskotið skal eftir næsta val verða samtykt óbroytt í fyrstu setu nývalda tingsins, og kann síðan verða staðfest á vanligan hátt av løgmanni.”
Har stendur onki í § 57 tann vegin, at HENDA LØGTINGSLÓG ELLA SEINNI SKIPAN AT KOMA Í STAÐIN FYRI HESA skal samtykkjast á tveimum løgtingum. Verandi § 57, stk. 1, sigur einans, at skipanin at viðtaka við tveimum løgtingum og vali í millum er galdandi fyri ”uppskot til broytingar av HESI LØGTINGSLÓG”. Tað er tískil talan um eina broytingarreglu til at broyta innanveggja – broyta ásetingar innan karmarnar á verandi stýrisskipanarlóg – ikki ein áseting um at vera bundin av somu mannagongd fyri at byrja av nýggjum og seta nýggja skipan í hennara stað.
Sum nevnt er hesin spurningurin ikki nógv greinaður fakliga. Eitt undantak er tó Eivind Smith, professari í statsrætti við Oslo Universitet. Hann viðger í kap. III, serliga s. 90-92 og s. 94-96, í 1. útg. av bók síni Konstitusjonelt Demokrati, 2009, spurningin um grundlógargevandi myndugleikan og reglur um grundlógarbroyting.
Eivind Smith vísir á, at tosið um broyting og broytingarreglur í grundlógum fyrst og fremst knýtir seg at spurninginum um at broyta innan verandi karmar (””endring” inviterer først og fremst til å tenke på modifikasjoner innenfor en på forhånd etablert ramme”). Síðan ger hann hesa viðmerking:
”I Verdens to eldste bestående grunnlover tager endringsreglene sikte på ”amendments to” (USA's konstitution art. V) eller forandringer i ”nogen del” av (Norges grunnlov § 112) den bestående teksten.”
Sostatt eru norsku og amerikansku grundlógirnar heilt í samsvari við okkara § 57, stk. 1, í stýrisskipanarlógni, sum á sama hátt regulerar ”broytingar av hesi løgtingslóg”, ikki spurningin um at viðtaka ella grunda eina nýggja stýrisskipanarlóg ella stjórnarskipan . Víðari sigur Smith:
”Dette kan leses som et forbud mot å vedta en helt ny grunnlov gjennom bruk av den foreskrevne endringsform. Historisk sett ligger det nært å tenke seg, at bestemmelsene bygger på den forutsetning at en helt ny grunnlov bare kan komme i stand gjennom en konstituerende forsamling tilsvarende den som udarbejdede den eksisterende.”
Hetta má skiljast so, at Smith er ivandi í mun til eina mannagongd, har heilt nýggj skipan verður samtykt bara á parlamentariskum støði (sum eftir § 112 í norsku grundlógini ella § 57 í stýrisskipanarlógini) uttan at ákalla tann mest grundleggjandi myndugleikan – her fólkið umboðað á grundlógargevandi fundi.
Síðan argumenterar Smith fyri, hví tað eru góðar grundir til at seta ein grundlógargevandi fund (eisini kallað eitt konvent, sum er ein bólkur av beinleiðis umboðum fyri fólkið, helst meira umboðandi enn parlamentið) um Noreg nú skuldi viljað havt eina heilt nýggja grundlóg heldur enn bara broyting. Eisini sigur hann, at tað virkar upplagt, at ”Stortinget – og helst velgerne gjennom folkeavstemning – må inn i en senere fase...”
At enda grundgevur Eivind Smith fyri, at tað ber til at viðtaka eina nýggja grundlóg eftir mannagongdini fyri broyting, um hetta er viljin. V.ø.o. hóast broytingarreglan ikki er mest uppløgd til eina heilt nýggja grundlóg, so ber hetta til, um man við skipanini vil signalera kontinuitet heldur enn nýbyrjan. Hann vísir m.a. á, at tað eru dømi úr Norðanlondum (Danmark, Svøríki og Finnland) um, at helt nýggj skipan eisini er samtykt við at nýta broytingarrregluna í gomlu grundlógini.
Flutt til okkara viðurskifti er niðurstøðan hjá Eivind Smith sostatt øvugt av henni hjá Løgtingsskrivstovuni. Løgtingsskrivstovan sigur § 57 í stýrisskipanarlógini vera einastu lógligu leiðina at ganga, eisini tá vit viðtaka nýggja skipan; Smith sigur hinvegin § 57 vera møguliga – kunna nýtast – í mun til eina nýggja skipan, men at hetta í slíkum føri bara er ein møguleiki, sum kann veljast, men at tað er meira upplagt at kenna seg leysan av § 57, tí § 57 er bara um broyting, ikki um samtykt av nýggjari skipan.
Eisini bókin ”The Endurance of National Constitutions” frá 2009 (sum er úrslit av umfatandi komparativari gransking hjá Tom Ginsburg v.fl.) ger s. 55-59 sama skilnað sum Smith millum broyting innan verandi karmar (sum virðir broytingarreglu í broyttu skipanini) og hetta at spreingja karmarnar og viðtaka nýggja grundlóg/stjórnarskipan (leyst av gomlu broytingarregluni).
Tað er ikki so løgið, at m.a. Eivind Smith vísir slíka skepsis móti at nýta eina reina parlamentariska broytingarmannagongd (sum í § 112 í Noregi ella § 57 í Føroyum) til at viðtaka heilt nýggja skipan. Tí eitt parlament er ein minni grundleggjandi myndugleiki enn fólkið sjálvt. Fólkið er tann stovnandi (konstituerandi) myndugleikin, sum ikki sjálvur er stovnaður, men parlamentið er tann stovnaði (konstitueraði) myndugleikin, sum bara hevur avleiddar heimildir.
Tað er, sum Smith eisini lýsir tað (s. 91), heimspekiliga avbjóðandi at greina, hvussu ein stjórnarskipan yvirhøvur kann standa á tryggari grund. Innlýsandi er, at broytingarreglan ikki kann gera tað, tí broytingarreglan er partur av skipanini sjálvari, er innsett (konstituerað) við skipanini, og kann tí ikki sjálv grunda skipanina. Okkurt, sum liggur áðrenn skipanina og broytingarregluna má gera tað arbeiðið. Onki betri boð er uppá tann pallin, sum mest grundleggjandi grundar og heimilar eini stjórnarskipan, enn sjálvt demokratiið – sjálvt fólkið á fólkaatkvøðu. Sum Smith sigur (s. 91):
”Det ideologiske grunnlaget som dominerer vår tid, er henvisningen til folkesuverenitet. Folket bestemmer selv hvordan fellesskabet skal styres, eller med andre ord: Det gir seg selv en konstitution.”
Politisku og fólkaræðisligu virðini í okkara tíð eru tískil ímóti Løgtingsskrivstovuni. Tann fólkaatkvøðan, sum er besti ella einasti løgfrøðiligi grundvøllur at grunda nýggja stjórnarskipan á, pínir Løgtingsskrivstovuna; tí fólkaatkvøðan hevur ikki heimild í trinlægri løgtingslóg.
Eisini James Madison, faðirin at amerikonsku samveldisgrundlógini, sigur í The Federalist Papers nr. 40 frá 1788 (sum svar uppá líknandi kritikk, sum Løgtingsskrivstovan nú setir fram, at nýggja skipanin má fylgja broytingarregluni í tí gomlu) at fólkið við síni góðkenning vil lekja allan løgfrøðiligan iva um heimildina. Hetta tí at fólkið er hægsta kelda til allar løgfrøðiligar reglur í einum samfelag.
Givin tann fortreyt, at vit tosa um eina nýggja skipan og ikki bara broyting av verandi, so er Løgtingsskrivstovan púrasta uttan løgfrøðiliga heimild til at mæla til burturvísing av uppskotinum hjá Framsókn og Tjóðveldi. Tá tað er væl og virðiliga grundgivið fyri omanfyri, at stjórnarskipanaruppskotið við elementi 1., 2. og 3. er ein nýggj og onnur skipan í mun til simplu 1. element grundlógina stýrisskipanarlógina, so mugu vit leggja til grund sum próvfast, at Løgtingsskrivstovan handlar í heimildarloysi.
Sjálvt um talan einans var um at broyta verandi stýrisskipanarlóg, átti Løgtingsskrivstovan ikki at verið so sannførd um støðu sína. Framstandandi teoretikarar, sum amerikanski Akhil R. Amar (“The Consent of the Governed: Amending the Constitution Outside Art. V”, Columbia Law Review, s. 457, 1994), meina ikki, at broytingarreglan í grundlógini kann standa einsamøll sjálvt í spurningum um at broyta verandi grundlóg. Hetta tí, at broytingarreglan kann ikki standa yvir fólkinum beinleiðis á fólkaatkvøðu. Ein ørgrynna av amerikansku samveldislimastatunum hava í eldri tíð broytt sínar grundlógir uttan mun til broytingarregluna í teimum galdandi skipanunum; hetta er eisini hent í førum sum við okkara stýrisskipanarlóg, har bara tingið kundi broyta eftir broytingarregluni, men har fólkavaldur tjóðfundur (konvent) er kallaður saman at gera útkast at leggja beinleiðis fyri fólkið (Sí Roger Sherman Hoar, Constitutional Conventions, 1917, s. 38 og fram).
Einasta veruliga grundgevingin fyri at kenna seg bundnan at eini broytingarreglu sum henni í § 57 í stýrisskipanarlógini er til tað endamál at forða fyri, at støðan hjá stýrisskipanarlógini sum hægri lóg verður undirgrivin. Men í ítøkiliga førinum kann sigast, at var stjórnarskipananaruppskotið einans nýggj stýrisskipanarlóg, so er ein fólkaatkvøða millum 6 og 12 mðr. eftir tingsamtyktina sum viðtøkuregla í § 56 og seinni broytingarregla í 57 í uppskotinum munandi betri háttur enn seinna tingsamtyktin í § 57 í verandi stýrisskipanarlóg til at skapar trekleika og demokratiskan legitimitet; v.ø.o. ein enn betri háttur til at geva henni støðu sum hægri lóg.
Samanumtikið eru avgerandi argumentini fyri at vera bundin av § 57 í stýrisskipanarlógini sera ivasom í mun til eina skipan í framhaldi av verandi stýrisskipanarlóg, og tey eru als ikki at fáa eyga á, um vit leggja okkara veruleika til grund, at stjórnarskiparuppskotið er ein nýggj og onnur skipan og ikki eitt framhald av stýrisskipanarlógini.
Stjórnarskipanararbeiðið hevur mist moment, og Tjóðveldi og Framsókn áttu tí ikki at trivialiserað hetta týdningarmikla prosjekt við at júka upp í saman í oyrað eini samgongu, sum kortini ikki tekur undir við tí ella hevur slíkar raðfestingar.
Tað fyri framtíðina mest syrgiliga er, at tað eydnaðist Løgtingsskrivstovuni at gera tað løgfrøðiliga og politiskt púra absurda bluffið at fáa tingmenn at taka undir við – og eftir øllum at døma at trýsta uppskotsstillararnar úr Tjóðveldi og Framsókn at góðtaka – at broytingarreglan í § 57 í løgtingslógini um stýrisskipan er ein ævig forðing fyri, at løgtingslógin sjálv verður til eina fólksins lóg, ella at ein onnur og seinni fólksins lóg um stjórnarskipan nakrantíð kann koma í lag.
